Mgr. Martin Štěpánek: Zamyšlení nad mezinárodní komparací důchodových systémů

Historické kořeny důchodových systémů lze vysledovat již v prvních náznacích sahajících do dávné minulosti. Obecně lze konstatovat, že šlo o situace a snahy pomoci osobám v nouzi. Později s nástupem křesťanství se postupně stává pomoc druhým integrální součástí křesťanské lásky a i církve jako instituce. Z těchto základů se postupně rodily první ucelenější teoretické základy a na to navazující vznik institucionálních aktivit. Postupně, zejména v průběhu 19. století, dochází vývojem společnosti k industrializaci, přechodu od zemědělství směrem k průmyslové výrobě koncentrované ve městech, rozvolňování tradičních širších rodinných vazeb apod. S tímto procesem souvisí i první masivnější projevy sociální nestability společnosti.

Na tyto společenské jevy se snažili reagovat utopisté a osvícenci, liberálové i socialisté jinak než jen pouhým potlačením těchto tlaků. Jednou z aktivit na našem území bylo zformulování tzv. Borských tezí. U zrodu těchto myšlenek byl Karel Jindřich, kníže z Löwensteinu. V roce 1872 vznikla první instrukce a v roce 1883 pak, z pověření Generálního shromáždění katolíků Německa, na zámku v Boru u Tachova, první zásady týkající se především pojmů souvisejících s pracovními vztahy (dělníků) a jejich vyjasnění a položení důrazu na hodnotu lidské práce. Souběžně vydal Vatikán své první Sociální encykliky. První byla encyklika Rerum novarum z roku 1891. Sociální encykliky se od té doby staly součástí aktivit církve. Snahou však nebylo vytvořit soubor dogmat, ale hledat odpovědi na vznikající nové výzvy a společenské problémy.

Z institucionálního hlediska se za první pokus o sociální pojištění považuje snaha francouzského ministra Jeana Baptisty Colberta z roku 1673 pojistit námořníky. Skutečně systematickou aktivitu, pokládající z dnešního pohledu základy sociálních systémů, lze v Evropě datovat na konec 19. století. V Německu a v Rakousku-Uhersku bylo v letech 1883 až 1889 přijato několik „sociálně pojišťovacích“ zákonů. Primární snahou těchto aktivit nebylo zlepšit sociální situaci obyvatel – v té době se jednalo hlavně o dělnictvo – ale převzít kontrolu nad stále ekonomicky i politicky sílícími dělnickými spolky. Tím došlo k vymezení základních aktérů sociální politiky na zaměstnance, zaměstnavatele a stát, které platí v evropském prostoru v zásadě až do nynějška.

Do současné podoby se v Evropě důchodové systémy konstituovaly zejména po druhé světové válce

První polovina dvacátého století byla poznamenána traumatizujícími událostmi (dvě světové války, krize třicátých let), které za sebou zanechaly zdevastované ekonomiky, inflací znehodnocené finance, nesmírné fyzické i psychické utrpení všech obyvatel, chudobu a nedostatek. Je proto vcelku logické, že financování důchodových systémů bylo zavedeno jako průběžné (pay-as-you-go), kdy generace v ekonomicky aktivním věku přispívá na generaci, která již z objektivních důvodů nemůže být silně ekonomicky výkonná.

Problém mezinárodního srovnání

Mezinárodní komparace důchodových systémů bude vždy do značné míry problematická z metodologického hlediska. Velkým nebezpečím je selektivní výběr, například pouze jednoho parametru důchodového systému, bez zasazení do širšího kontextu. Například porovnávat statutární věk odchodu do důchodu bez znalosti dalších okolností – očekávané naděje dožití, možností využívání předčasného důchodu, úrovně dávek atd. – může vést ke zkresleným interpretacím. Dalším faktorem je, že podoba jednotlivých důchodových systémů není založena pouze na měřitelných exaktních datech, ale je velmi ovlivněna historickými konsekvencemi, tradicí sociálních přístupů, zvyklostmi a chováním lidí, ekonomickou vyspělostí a dalšími celospolečenskými faktory. Neopominutelnou nutností je také potřeba zasadit důchodový systém do širšího společenského rámce. Jde o prvek, který nelze abstrahovat od dalších vlivů. Naopak je v neustálé interakci se společností a musí průběžně reagovat na vývoj. Charakteristickým znakem důchodových systémů je proto určité trvalé napětí mezi snahou o statickou neměnnost a dlouhodobost pravidel na jedné straně a nutností dynamicky a flexibilně reagovat na vnější okolnosti ovlivňující vstupní parametry.

Všechny tyto okolnosti zapříčiňují velkou rozmanitost podob a přístupů k problematice zabezpečení člověka ve stáří. Sociální oblast je proto i z tohoto důvodu v rámci EU stále pod dominantním vlivem jednotlivých členských států a ani v relativně střednědobém horizontu se nepočítá s přesunem kompetencí na nadnárodní úroveň.

O mezinárodní srovnání důchodových systémů se pokoušejí různé organizace. Například OECD vydala rozsáhlou publikaci Pension at a Glance. Počítá se s její pravidelnou aktualizací. Světová banka i OECD se často věnují důchodovým systémům v kontextu jejich zasazení do makroekonomického rámce. Mezinárodní organizace práce publikovala v roce 2002 dvě případové studie Pension Reform in Central and Eastern Europe – Volume 1 a 2. V poslední době jsou patrné i aktivity EU, konkrétně v rámci prací Výboru pro sociální ochranu (Social Protection Committee, SPC) a Hospodářského výboru (Economic Policy Committee, EPC). Vznikly materiály věnující se užším tématům, například minimálnímu příjmu důchodců, flexibilitě odchodu do důchodu, teoretické modelace náhradového poměru, ale i širší obecnější studie.

Zkušenosti z provádění důchodových reforem

Zahraniční zkušenosti ukazují, že důchodové systémy jsou významnou součástí sociální politiky a veřejných financí. Jakékoliv změny vyžadují širší odbornou i politickou debatu. Úpravy bez robustního nalezení konsensu se mohou stát kontraproduktivní a vyvolat společenské napětí. Ovšem i v tomto bodě lze poukázat na obtížnost provádění změn. Na jedné straně existuje nepochybný objektivní tlak na úpravu parametrů a na druhé straně zřetelná nechuť na straně veřejnosti. Nicméně nezbývá, než se vydat obtížnou cestou k nalezení nové rovnováhy, která by měla vést ke stabilizaci a udržitelnosti důchodového systému pro generace současných i budoucích důchodců při zachování adekvátní úrovně zabezpečení.

 

Mgr. Martin Štěpánek

MPSV